Rozdrobenosť vlastníckych vzťahov a individuálna držba pozemkov

V dôsledku rozdrobenosti pozemkového vlastníctva v Slovenskej republike je predmetom vlastníctva väčšie množstvo malých výmer a spoluvlastnícky podiel je len obtiažne vymedziteľný. Nie je to žiadny nový objav, pred tým, ako sa pozemky v minulosti dostali do užívania družstiev a štátnych majetkov, aj štát z dôvodu rozdrobenosti vlastníctva radšej vyberal dane z pozemkov podľa individuálnej držby, nie podľa vlastníctva.

Inými slovami, vlastnícky vzťah spravidla nevystihoval skutočnú držbu pozemkov, ale skutočná držba spravidla vychádzala z vlastníckych vzťahov. Súčasný stav pozemkovej držby na Slovensku ešte skomplikovali dve pozemkové reformy, prideľovanie arizovaného majetku, uplatňovanie Benešových dekrétov, upustenie od pozemkových daní, potlačenie vlastníckeho práva a vytváranie nových, socialistických užívacích vzťahov bez väzby na vlastníctvo k pozemkom.

Po roku 1989 štát prostredníctvom zákonného nájmu, reštitúcií, obnovy evidencie  pozemkov, náhradných pozemkov, pozemkových úprav a ďalších nástrojov vytvoril predpoklady pre obnovu výkonu vlastníckych práv. Užívacie vzťahy k poľnohospodárskej pôde spred obdobia socializácie poľnohospodárstva nebolo možné obnoviť a tak sa začali vytvárať odznova. Obnova individuálnej držby pozemkov sa odvíjala predovšetkým od novo vytvorených nájomných vzťahov, náhradných pozemkov, zákonného nájmu. Pre zachovanie kontinuity obhospodarovania boli zväčša zvýhodnení dovtedajší obhospodarovatelia pred vlastníkmi, či budúcimi obhospodarovateľmi.

Ľahko je byť po bitke generál, ale štát sa dopustil hrubej chyby, ak nevyžadoval verifikáciu nájomných zmlúv, či už formou notárskej zápisnice, zápisom užívateľských vzťahov vkladom nájomných zmlúv do katastra nehnuteľností a pod. Nechceným dôsledkom je neprehľadnosť o nájomných vzťahoch k pozemkom katastra nehnuteľností. Neprehľadnosť ďalej prehlbujú samotní poľnohospodári, nahlasované poľnohospodárske plochy pre poskytnutie priamych podpôr nie sú vždy identické s pozemkami evidovanými v katastri nehnuteľností, ktoré má poľnohospodár vo vlastníctve a nájme.

Len 20-percent žiadateľov z preverovanej skupiny žiadateľov predložila v roku 2019 (!) na výzvu Pôdohospodárskej platobnej agentúry aspoň formálne správnu evidenciu pozemkov. Číslo je určite skreslené, nakoľko predmetom hodnotenia bola, dúfajme, správne identifikovaná riziková skupina žiadateľov, ktorá nestotožnila nahlásené poľnohospodárske plochy s pozemkami, ktoré má resp. mala by mať k dispozícii.

Žiadateľ predkladá žiadosť od termínu určeného vo výzve zverejnenej platobnou agentúrou na jej webovom sídle najneskôr do 15. mája príslušného kalendárneho roka formou tzv. „Jednotnej žiadosti“ Každý žiadateľ o priame podpory cez aplikáciu GSAA od roku 2018 (100-percent žiadateľov) zakresľuje vlastné hranice užívania. Úrad geodézie, kartografie a katastra SR vyhlásil platnosť vektorových katastrálnych máp a vektorových máp určeného operátu prakticky pre celé územie Slovenskej republiky. Povinnosťou poľnohospodára, ktorá vyplýva zo zákona č. 504/2003 Z. z. a vyhlášky Ministerstva pôdohospodárstva č. 172/2018 Z. z., je okrem iného, vykonať grafický prekryt pozemkov právneho stavu s nahlásenými poľnohospodárskymi plochami. Prílohou „Jednotnej žiadosti“ je okrem iného aj čestné vyhlásenie o pravdivosti predkladaných údajov. Poľnohospodár – žiadateľ o poskytnutie priamych podpôr v čase podávania žiadosti ako jediný vie, či má alebo nemá k dispozícii nahlasované poľnohospodárske plochy.

Žiadateľ sa svojím podpisom zaväzuje splniť všetky podmienky pre poskytnutie podpory a potvrdzuje, že si je vedomý všetkých svojich povinností s tým súvisiacich ako aj trestnej zodpovednosti a povinnosti vrátiť pridelenú podporu pri uvedení nesprávnych údajov, alebo nedodržaní podmienok podpory. Žiadateľ je povinný na požiadanie platobnej agentúry riadne preukázať plnenie ustanovených podmienok a vlastnícky, nájomný alebo iný užívateľský vzťah k pôde. Priame platby, ktoré sa majú žiadateľovi poskytnúť, sa upravia, ak platobná agentúra na základe vykonaných kontrol zistí rozdiely medzi údajmi uvedenými v žiadosti a skutočným stavom. Uplatňovanie administratívnych sankcií Pôdohospodárskou platobnou agentúrou nevylučuje vyvodenie trestnej zodpovednosti orgánmi činnými v trestnom konaní.

Hranica v teréne spravidla nezodpovedá právnemu stavu

Žiadateľ odvodzuje dispozíciu nahlasovaných poľnohospodárskych plôch najmä od vlastníckych a nájomných vzťahov k parcelám katastra nehnuteľností. Presnejšie od vlastníckych podielov k parcelám katastra nehnuteľností. Dôsledkom rozdrobenosti a roztrieštenosti vlastníctva pozemkov je veľký počet nájomných zmlúv s prenajímateľmi, v ktorých je predmetom nájmu obrovské množstvo spoluvlastníckych podielov častokrát maličkých výmer.

Slovenský pozemkový fond rieši neprehľadnú situáciu grafickou identifikáciou parciel registra „E-KN“ na parcely registra „C-KN“. Predmetom nájmu je spravidla len časť výmery z parcely registra „C-KN“ bez toho, aby táto výmera bola reálne vymedzená.  V rovnakej situácii sú prakticky všetci poľnohospodári, disponujú časťami výmery v dieloch pôdnych blokov bez toho, aby táto výmera bola reálne vymedzená.

V nariadení vlády č. 342/2014 Z. z., , ktorým sa ustanovujú pravidlá poskytovania podpory v poľnohospodárstve v súvislosti so schémami oddelených priamych platieb v znení neskorších predpisov sa okrem iného uvádza: priame platby sa poskytnú na základe žiadosti žiadateľovi, ak poľnohospodárska plocha mu je k dispozícii k 31. máju príslušného roka, má viditeľne označené a vymedzené hranice, ak nie je prirodzene ohraničená. Označovaním hranice užívania sa iba deklaruje stav, ktorý vychádza zo skutočnosti, že žiadatelia disponujú v rámci dielu pôdneho bloku, alebo dielov pôdnych blokov určitou výmerou a súhlasia s priebehom hranice susediacich poľnohospodárskych plôch.

Hranica v teréne spravidla nezodpovedá právnemu stavu, aj keď sa od neho odvodzuje a hranica užívania nie je sporná. Situácie, ak aj je hranica medzi susediacimi poľnohospodárskymi plochami sporná vznikajú z viacerých príčin. Typickou spornou situáciou je nadhodnotenie výmery plochy spôsobilej pre poskytnutie priamych platieb aspoň jedným zo žiadateľov, ale aj prenesenie súradníc z katastrálnej dokumentácie do väčšieho pôdneho celku, dielu pôdneho bloku s úmyslom obhospodarovať len vlastné pozemky.

Bez splnenia povinnosti evidovať verifikované nájomné vzťahy, ktoré trvajú viac ako päť rokov nevie Pôdohospodárska platobná agentúra kontrolovať v čase podávania žiadostí ich obsahovú správnosť.

Možné podvody v súvislosti s pozemkami nahlásenými žiadateľmi

Žiadateľom sú dobre známe kontrolné postupy Pôdohospodárskej platobnej agentúry, kontroly na mieste, doklady potrebné na preukázanie podmienok poskytnutia podpory, pravdepodobnosť oddialenia vydania rozhodnutia a možný termín poskytnutia platieb. Aby znížili riziko nepriaznivého finančného dopadu, žiadatelia prijímajú Rozhodnutia a Opatrenia.

Rozhodnutia sa spravidla týkajú stiahnutia žiadosti alebo časti žiadosti. Jednou z možností je, že žiadateľ už pri predkladaní žiadosti disponuje informáciami od neznámych osôb o poľnohospodárskych plochách a výmerách, ktoré nenahlásili iní žiadatelia. Po výsledkoch administratívnych kontrol, najmä po kontrole všetkých žiadostí medzi sebou žiadatelia upravujú svoje žiadosti. Niekedy aj pred doručením výsledkov administratívnej kontroly, čím si zabezpečia beztrestnosť v zmysle Trestného zákona. Je možné, že práve medzi týmito žiadateľmi sú okrem žiadateľov, ktorí sa dopustili zjavnej chyby, aj novodobí výpalníci a zastrašovaní žiadatelia. Pôdohospodárska platobná agentúra v roku 2018 podala na vybranú vzorku z rizikovej skupiny žiadateľov Trestné oznámenia v súvislosti s poškodzovaním finančných záujmov EÚ v štádiu pokusu. V ďalších prípadoch zhromažďuje a vyhodnocuje podklady. Dôkazné bremeno vo vzťahu k Pôdohospodárskej platobnej agentúre, že nahlásené plochy má žiadateľ k dispozícii, je na žiadateľovi.

Pri Opatreniach sa žiadatelia skôr zameriavajú na prevenciu. V rámci prevencie spravidla účelovo vytvoria spoločnosť, ktorej úlohou je predchádzať problémom z očakávanej naddeklarácie, zatiaľ čo ostatné spoločnosti žiadateľa majú poskytnutie priamych podpôr s vysokou mierou pravdepodobnosti zaručené. Nahlásené pozemky sú tejto spoločnosti k dispozícii spravidla od ostatných spoločností žiadateľa podnájomnou zmluvou, zmluvou o výpožičke a pod. Takto vytvorená spoločnosť spravidla vždy spĺňa podmienky poskytnutia podpory, aj keď jej primárnym cieľom nie je hospodárenie na pôde.

Dôvody pre vytváranie takýchto spoločností sú rôzne. Žiadatelia uvádzajú dôvody ako nutná obrana, upozornenie Pôdohospodárskej platobnej agentúry na žiadateľov, ktorí nemajú nahlásené plochy k dispozícii a pod. Sprievodným javom je však VŽDY spôsobovanie ekonomických problémov iným žiadateľom. To nevylučuje možnosť, že dôvody uvádzané žiadateľmi sú častokrát pravdivé. Uvedené postupy v konečnom dôsledku vytvárajú prebytok nahlasovaných výmer.

Analýzy pomáhajú posudzovať trestnosť predmetnej veci

Žiadatelia, ktorí na možné problémy upozornili, očakávajú, že Pôdohospodárska platobná agentúra, polícia alebo prokuratúra tento problém vyrieši. Zároveň sa často snažia problém udržať mimo možného preskúmavania širších súvislostí, akými sú napríklad skúmanie žiadostí prepojených podnikov, oprávnenosť vytvárania podnájomných zmlúv, a pod. Podľa národnej legislatívy Pôdohospodárska platobná agentúra pri viacnásobnej deklarácii tej istej plochy viacerými žiadateľmi a preskúma podmienku dispozície pôdy žiadateľa k 31. máju príslušného roku.

Viaceré súčasti orgánov činných v trestnom konaní si žiadajú informácie o rovnakých subjektoch, pričom bez relevantných analýz vypracovaných Pôdohospodárskou platobnou agentúrou orgány činné v trestnom konaní často nemôžu posúdiť trestnosť predmetnej veci. Z takýchto analýz vykonaných Pôdohospodárskou platobnou agentúrou bolo napríklad zistené napríklad že:

– žiadatelia deklarujú právny vzťah k nahlasovaným poľnohospodárskym plochám právnymi vzťahmi k pozemkom katastra nehnuteľností, ktoré nie sú  zahrnuté do Registra poľnohospodárskej pôdy (LPIS), len časť výmery ktorou disponujú je spôsobilá pre poskytnutie priamych podpôr,

– žiadatelia nerešpektujú oprávnené nároky iných žiadateľov,

– nájomcovia nerešpektujú ukončenie a zmeny v nájomných vzťahoch,

– prenajímatelia nerešpektujú práva doterajších nájomcov,

– priznanie práva užívania pracovníkmi Pôdohospodárskej platobnej agentúry bolo v rozpore s právnymi predpismi a internými usmerneniami,

– žiadateľ opakovane nahlasoval poľnohospodárske plochy, ktoré preukázateľne nemal k dispozícii a mal o tom vedomosť,

– žiadateľ nahlasoval poľnohospodárske plochy, ktoré poskytol do podnájmu inej, ním vytvorenej spoločnosti,

– žiadateľ nahlasoval aj poľnohospodárske plochy v správe a nakladaní Slovenského pozemkového fondu, hoci so Slovenským pozemkovým fondom nemal uzavretú nájomnú zmluvu,

– spoločná nedeliteľná nehnuteľnosť nie je v katastri nehnuteľností takto označená, žiadatelia sa preukazujú nájomnými zmluvami k podielom spoluvlastníkov a nie zmluvou s pozemkovým spoločenstvom, hoci sú jeho členmi a majú vedomosť o jej existencii.

Vyhotovenie takýchto analýz sa týka zhromaždenia údajov o žiadateľoch, vlastníkoch, nájomcoch, pozemkov katastra nehnuteľností, nahlásených poľnohospodárskych plôch, škodách, poškodených osobách a vzťahov medzi nimi a to v období niekoľkých rokov. Vypracovanie takýchto analýz vyžaduje zhromaždenie a vyhodnotenie veľkého množstva údajov, vrátane historických údajov od rôznych správcov.

Dokazovanie porušenia podmienok poskytnutia podpory, porušenie zákona a preukázanie úmyslu nie je jednoduchá činnosť. Aj to je jeden z dôvodov, pre ktorý Pôdohospodárska platobná agentúra v tejto súvislosti zatiaľ vzniesla relatívne malý počet trestných oznámení a prednostne zabezpečuje vybavenie dožiadaní pre orgány činné v trestnom konaní. Podstatne jednoduchšie ako preukazovanie úmyselného nahlasovanie pozemkov, ktoré žiadateľ nemá k dispozícii, je preukazovanie porušenia podmienok obhospodarovania.

Monitorovanie územia pomocou diaľkového prieskumu Zeme

Služba Copernicus pre monitorovanie územia (Copernicus Land Monitoring Service) poskytuje geografické informácie o krajinnej pokrývke a využití územia, jej zmenách a charakteristikách.  Súčasťou služby sú informácie o zmenách v lesoch, nelesnej drevinovej vegetácii, trvalých trávnych porastoch a pod. Služba monitorovania územia je v prevádzke od roku 2012, všetky údaje publikované v rámci tejto služby sú voľne k dispozícii na stránke http://land.copernicus.eu/.  Údaje o zmene hustoty drevín a ich spoločenstiev za obdobie rokov 2012 – 2015 identifikujú úbytok, ale aj zvyšujúcu sa hustotu drevín. Na poľnohospodárskych plochách, najmä trvalých trávnych porastoch, ide o signál  neobhospodarovania. Negatívnym dôsledkom prirodzenej sukcesie môže byť aj nechcená strata biodiverzity, zanikajú biotopy a biotopy druhov, napríklad svetlomilných druhov bylín.

Využitie týchto informácií je možné aj pri spätnej kontrole poskytnutých priamych podpôr, napríklad či žiadatelia o poskytnutie priamych podpôr nahlásené poľnohospodárske plochy, najmä trvalé trávne porasty skutočne neobhospodarovali alebo či ich kontrolný systém nezachytil, alebo aj zachytil a nesprávne vyhodnotil. Zvyšovanie hustoty drevín na trvalých trávnych porastoch je signálom nedostatkov pri aktualizácii Registra poľnohospodárskej pôdy LPIS, ale najmä indíciou neobhospodarovania, porušovania podmienok pre poskytnutie podpory. Ak by všetky nespôsobilé plochy nahlásili žiadatelia  vo svojich žiadostiach, ročná výška neoprávnene poskytnutých prostriedkov by v roku 2015 mohla predstavovať 5,5 mil. EUR. Skutočnosťou je, že väčšina žiadateľov výmeru nespôsobilých plôch v svojich žiadostiach nenahlasuje.

Vyvodenie zodpovednosti za opakované porušovanie podmienok poskytnutia priamych podpôr

Na základe analýzy dostupných údajov bolo za obdobie od roku 2004 do roku 2015 identifikovaných 581 subjektov podozrivých z nevykonávania poľnohospodárskej činnosti na nahlásených poľnohospodárskych plochách. Podkladom pre vytvorenie takéhoto zoznamu bol úbytok spôsobilej plochy pre poskytnutie podpory medzi rokmi 2004 a 2015. Analýza bola zameraná len na druh pozemkov trvalý trávny porast. Správnosť údajov o úbytku spôsobilých plôch LPIS bola overovaná z údajov o drevinách a ich spoločenstvách k roku 2015 a prírastku hustoty drevín za roky 2012 až 2015, čím boli do veľkej miery eliminované iné dôvody úbytku spôsobilej plochy ako opakované neobhospodarovanie. K zoznamu plôch, ktoré čiastočne alebo úplne zanikli v dôsledku nečinnosti, boli  priradení žiadatelia, pri ktorých existuje zvýšené riziko, že neobhospodarovaním deklarovaných dielov prispeli k ich zániku a zároveň na túto plochu neoprávnene poberali časť podpory.

Pozemky trvalých trávnych porastov porastené spoločenstvami drevín, ktoré do hraníc užívania v roku 2018 zakreslili žiadatelia prostredníctvom aplikácie GSAA, pozemky a žiadatelia, na ktorých boli podané podnety od občanov (PPA ďakuje všetkým všímavým občanom, ktorí upozornili úrady), sú postupne preverované na základe aktuálnych údajov z ortofotomáp a diaľkového prieskumu Zeme, návštevou na mieste. Rovnako ako žiadateľmi sa Pôdohospodárska platobná agentúra zaoberá aj možnosťou, že kontrola PPA subjekt zachytila, ale nezistila neplnenie podmienok poskytnutia podpory.

Po zhromaždení podkladov, vypracovaní analytickej správy, určení výšky škody, preverení úmyselnosti konania, Pôdohospodárska platobná agentúra vypracuje a nahlási podozrenia z podvodu a pristupuje k podaniu trestného oznámenia. V prípade potreby  poskytuje súčinnosť orgánom činným v trestnom konaní.

Obr. 1  Hranice užívania – prenesenie súradníc z katastrálnej dokumentácie do dielu pôdneho bloku.

 

Obr. 2 Obhliadka dielu pôdneho bloku identifikovaného nástrojmi PPA.

 

Obr. 3 Obhliadka dielu pôdneho bloku identifikovaného nástrojmi PPA.

 

Obr. 4 Identifikácia dielov pôdneho bloku využitím údajov o zmene krajinnej pokrývky.